近年來，我國煙草行業在不斷改革中，獲得了良好的發展機遇。其中，煙草專賣隊伍是整個行業運營發展的主體力量，加強專賣隊伍建設成為一項基礎而又重要的工作。

1992年1月1日起，我國《煙草專賣法》正式施行，其后經歷過三次修正。該法案明確提出我國煙草行業采用專賣管理模式，要求有計劃地對煙草產品進行生產和經營，提高煙草制品質量，維護國家和消費者的合法利益。和其他行業相比，煙草行業要求專賣隊伍自覺維護《煙草專賣法》，這是推動煙草行業高質量發展的重要力量。新形勢下，隨著法律的完善、技術的更新，對專賣執法工作提出新的要求，只有加強專賣隊伍建設，提升專賣人員的綜合素質，才能更好地適應新環境，規范專賣執法行為，促進煙草行業健康穩定高質量發展。

1．煙草專賣和行政執法的概念

1.1 煙草專賣

專賣也就是壟斷經營，屬于經濟管理體制的一種類型，由國家運用行政手段對生產經營專賣商品的企業和個人進行管理。煙草專賣制度，是國家依法對煙草專賣品的產、銷、進出口等各個環節，進行統一管理和壟斷經營的制度。具體來看，國務院設立行政主管部門，也就是國家煙草專賣局，負責制定煙草行業的發展規劃，開展全國煙草專賣品的管理工作。然后依次設置省、市、縣三級煙草專賣局，接受上級主管部門的領導，并對本轄區內的煙草專賣品進行管理。其中，省級負責本省范圍內，主要是全局指揮和督促管理；市級負責組織具體的管理工作，縣級則開展行政執法活動。

1.2 行政執法

行政執法的主體是國家行政機關，按照法定職權和程序，對人或事物采取的管理措施。眾所周知，煙草危害人身健康，會造成室內環境污染；而且煙草專賣品的價格變化小，市場供求關系比較穩定。再加上一些不法分子在利益驅使下，從事制假販假、走私販私活動，直接損害國家和消費者的利益。因此，有必要對煙草行業開展行政執法工作，目的是維護市場秩序，監督煙草專賣品的生產、銷售和進出口環節，保障國家和消費者的利益。

2．目前煙草專賣隊伍建設存在的問題和解決對策

2.1 存在的問題

隨著市場環境變化、國家法治化進程以及經濟體制改革的推進，煙草專賣管理從管理型轉變為服務型，逐漸形成了三化合一的市場監管模式。我們從專賣隊伍建設角度來看，目前存在的問題有：

2.1.1 思想認識問題

部分執法人員對行業發展新形勢的認識不到位，針對新的目標、新的任務表示不理解，表現在：①接受新型的市場監管方式需要一定時間，工作開展不夠主動，責任心不強，面對困難和問題容易退縮。②依然堅守傳統思想，對市場變化視而不見，工作開展依舊是走馬觀花、流于形式，沒有及時發現隱患問題。③市場檢查耗用的資源多，但效率低，無法保證檢查質量，沒有充分發揮出監管職能和服務功能。

2.1.2 工作狀態問題

部分執法人員不思進取，存在得過且過的心理，日常工作中表現為：①對于管理和服務的關系理解不深入，將兩者對立起來，重管理、輕服務，和專賣零售商之間的關系不和諧。②執法過程不規范，思想定位不準確，以查獲卷煙作為唯一的工作目的。③市場監督控制方法落后，造成真煙外流現象頻發，不僅影響卷煙經營活動開展，也為卷煙市場蒙上了一層陰影。

2.1.3 服務意識問題

專賣隊伍在執法過程中，并沒有真正形成服務理念，對于管理和服務兩者的關系處理不當，執法中不作為、慢作為、亂作為的情況時有發生，導致煙草零售商對其產生負面情緒。例如：依法行政管理本是好事，但機械化的執法模式，缺乏人性化理念，導致煙草零售商怨聲載道。

2.1.4 素質能力問題

部分執法人員的文化水平低，缺少執法技能，問題分析處理能力弱，綜合素質不高。表現為：①執法人員不注重學習，沒有通過相關考試。②對于專賣法律法規的理解淺顯，相關條文內容運用時把握不準。③缺少實際管理經驗，市場檢查中難以及時發現問題。④對信息技術、終端設備的使用不熟練，無法有效輔助監督管理工作開展。

2.2 解決對策

2.2.1 明確目標，增強思想認識

解決思想認識問題，應該明確目標，增強思想認識。第一，隨著市場監管工作的重點和模式轉變，網格化管理增加了工作量，相關信息更多。應深入分析市場形勢，明確片區內的監管難點和重點，在這方面加大資源投入力度。第二，發揮出執法人員的主觀能動性，采取差異化的監管方式，提供針對性服務，確保監管工作有重點，執法過程有差異。第三，對專賣法進行深入學習，定期召開工作交流會，分享成功的經驗和有效的方法，實現資源共享的效果。第四，強化政治理論學習，提高專賣隊伍的政治素養，嚴格依法行政，樹立并提升服務意識、文明執法意識。

2.2.2 完善制度，倡導愛崗敬業

解決工作狀態問題，應該從完善制度入手，倡導專賣隊伍愛崗敬業。第一，完善用人制度。采用競爭上崗模式，促使能者上、平者讓、庸者下，讓專賣人員產生危機意識，激發工作積極性。同時配合適宜的考核制度，利用科學、簡單、可行性強的考核方法，將考核結果和薪資待遇掛鉤，從而消除“干與不干一個樣，干好干壞一個樣”的現象。第二，完善考核評價制度。遵循分類管理、全員覆蓋的原則，對專賣人員進行差異化考核，分解硬指標、量化軟指標，確保人員對工作效果有正確的評價，以提高執行力。考核指標的設置，要向市場管理傾斜，核心從查案轉變為市場管理；每月考核一次，配合相關獎懲措施。

2.2.3 優化服務，打造良好形象

解決服務意識問題，應該提升執法隊伍的服務意識，打造良好的社會形象。第一，更新傳統理念，對專賣隊伍進行教育和引導，處理好管理和服務的關系。促使他們自覺遵守法律法規，接受民眾的監督，維護消費者利益，提高為人民服務的能力。第二，文明執法，對傳統的執法模式和方法進行轉變，執法人員要學會換位思考，以說服教育為主、以懲罰處置為輔，避免出現以權謀私、徇情枉法等情況。第三，實施執法問責機制，增強專賣隊伍的責任意識，遵循相互監督、相互協調的原則，對工作流程進行規范，樹立良好的執法隊伍形象[4]。

2.2.4 加強培訓，提升綜合素質

員工培訓是最好的福利，針對素質能力問題，解決對策是加強培訓。第一，豐富培訓內容。將實用性和適用性相結合，對培訓內容進行拓展豐富，重點放在法律法規、真偽鑒別、文書制作、內部監管等方面。結合執法人員的實際情況，從理論知識、執法技能、信息技術操作三方面進行培訓，以實現復合型人員的培養目標。第二，創新培訓載體。執法人員負責打假打私，肩負市場監管職責，為了協調工作和培訓的關系，應創新培訓載體，兩手抓、兩手硬。例如：集中培訓和自學相結合，滿足不同人員的實際需求；外聘專家和選聘教員相結合，豐富師資力量；常規學習和技能比賽相結合，增強執法隊伍的實踐能力；線下培訓和線上教學相結合，打破時間、空間的約束等。第三，建立長效機制。培訓工作并非一蹴而就，要有長遠的規劃和完善的方案，合理設置階段性目標，從組織結構、管理職能、工作原則、具體方法等要素入手編制培訓規劃方案。

3．煙草專賣執法現狀和規范執法行為的途徑

3.1 專賣執法現狀

3.1.1 法律條文界定模糊

部分法律條文因界定模糊，可行性不足，執法時缺少準確的依據。例如：行政部門在打假打私方面，主體資格不明確，針對無證零售問題的管理上，和工商管理部門之間的權限有交叉，易出現推諉扯皮現象。

3.1.2 違法行為的處罰力度低

現行的專賣法律法規中，行政主管部門在執法時，能采取哪些強制性措施并沒有明確規定。在實際執法中，針對違法行為、違規人員進行查處時，造成處理上的不便，甚至一些案件沒有及時有效處理，導致不法分子逃脫了應有的懲罰。

3.1.3 下位法和上位法不一致

專賣執法時，遵循法律優先的原則，但不同法律的效力是不同的，下位法必須服從于上位法。由于這兩者不一致，存在職能缺位現象，重外打、輕內管的情況越來越嚴重，沖擊了法律體系的嚴肅性。

3.2 規范執法行為的途徑

3.2.1 嚴格執行法律法規

我國《煙草專賣法》中，對煙草專賣品的生產、經營提出明確規定和要求，是執法工作的依據和保障。實際執法工作中，要嚴格執行法律法規條文，例如：煙草制品中不能添加有害的色素、添加劑，不能使用霉爛的煙葉、煙絲等原料，霉壞、變質的煙草制品禁止銷售等。以上內容，均關系到消費者的健康和利益，嚴格執法才能確保煙草市場的秩序，維護國家和消費者的利益，突出法律法規的尊嚴。

如何做到依法行政呢？首先執法人員要分清主次，不能為了應付考核或出于其他目的而執法，不能將執法等同于處罰。其次要保證執法程序和過程的公正性，不能因為和零售商比較熟悉，或者有其他特殊情況，而縮減相關程序；要求執法人員平等對待所有管理對象，不能有所偏私。再次要正確處理案件，按照程序法查明案情，按照法律法規要求作出處罰決定，如此執法才能發揮出威懾力。最后要文明執法，規范言行舉止，注意個人肢體動作，讓零售商心服口服。

3.2.2 源頭打擊制假販假

作為煙草專賣行政部門的執法人員，要開展宣傳工作讓消費者認識到假煙的危害，收集轄區內制假販假信息。假煙中的有害金屬、放射性物質含量高，在體內蓄積起來，對人體會產生潛在毒性。而且，假煙流入市場，會影響企業的形象和利益，造成巨大的經濟損失。基于此，執法人員應該對卷煙市場加強監管，營造出良好的市場秩序和消費環境。具體操作上，發動人民群眾，建立舉報投訴制度，拓展信息來源渠道，形成上下聯動的監管網絡。針對制假販假、走私販私行為，查源頭、端窩點、斷網絡、懲首犯，實現根治目標，提高卷煙市場的凈化水平，讓消費者放心購買煙草產品。

3.2.3 提供優質低害產品

一方面，積極組織貨源，為消費者提供對路產品。以高檔卷煙產品為例，實際上低檔卷煙在城郊和農村地區依然有廣闊市場，應該堅持市場導向，分析消費者的需求，生產出對應的煙草產品，以滿足消費者的實際需求。另一方面，吸煙有害健康，因此煙草行業比較特殊，生產企業應該以人為本，提供優質低害的產品。作為執法部門和人員，應該在監管工作中向消費者普及相關知識，讓他們優先選擇優質低害的煙草產品，最大程度上減輕吸煙對人體造成的危害，推動煙草行業可持續高質量發展。

3.2.4 落實明碼標價制度

在卷煙價格管理上，執法人員和卷煙營銷人員應通過努力，落實明碼標價制度，真正達到明碼標價、明碼實價、條包一價的價格管理目的，既保證零售商有合理利潤，又能解決企業和消費者之間信息不對稱的問題，達到平衡的供求關系。在具體工作中，煙草部門可以和工商、物價等部門聯合起來，共同監督零售商的銷售行為，對于擅自提高或降低卷煙價格的情況，取證核實后采取相應的處罰措施，例如罰款、停業整頓、吊銷經營許可證等。實踐證實，落實明碼標價制度，實現明碼實價、條包一價，有利于市場監管工作開展，能為行政執法工作提供便利，在消費者心中樹立良好的公眾形象。

3.2.5 創新市場檢查方式

新形勢下，我國煙草市場規模擴大，對于零售商的管理難度提高。在此背景下，傳統的平鋪式、一條街走到底檢查方式不再適用，應大膽創新提高檢查方式方法的靈活性和機動性。一是互換式檢查。將轄區內的專賣執法人員，有意識地換到其他轄區內，明確檢查內容和重點。這種方式，可避免執法人員和零售商混臉熟，防止出現人情案、糾紛案發生。二是交叉式檢查。對同一轄區或不同轄區的零售商，進行抽查式檢查，其檢查時間、路線和順序是隨機的，零售商找不到規律，避免出現臨時作弊的情況，提高檢查工作的時效性。三是包抄式檢查。對于零售商分布密集的區域，先組織部分專賣執法人員進行事先監控，初步確定違法的對象，再進行逐一仔細檢查。該方式沒有檢查上的先后，零售商沒有藏匿、轉移假冒偽劣卷煙的機會。四是針對式檢查。發揮市場和群眾的監督作用，利用各類調查統計信息，對零售商的遵紀守法狀態進行劃分，設置為一般、重點管理級別。實際檢查工作中，要充分運用煙草零售市場檢查APCD工作法，全面貫徹落實“雙隨機、一公開”隨機抽查工作要求，帶著問題上市場，集中力量對重點區域、重點人員、重點場所進行有針對性地檢查，提高效率的同時，又能減輕人力負擔。

3.2.6 遵守原則廉潔奉公

作為一名煙草專賣執法人員，要切實踐行國家利益至上、消費者利益至上的煙草行業共同價值觀，處理好個人、集體和國家之間的利益關系。第一，執法工作中，和煙草零售商建立平等、和諧的關系，不能利用職務之便出現吃拿卡要等行為。專賣執法人員是法律的執行者和維護者，依法檢查是法律賦予的權力；零售商是被管理者，有積極配合的義務，但執法人員不能濫用權力。第二，為了更好地使用權力，一切工作均要按照法律規定和規則原則行事，時刻考慮到國家利益和消費者利益，嚴格落實廉潔公正規范文明執法的要求，真正做到依法行政、廉潔奉公，著力提高執法隊伍的整體素質水平。第三，嚴格按照法律條款辦事。針對一般零售商的初次輕微違規行為，將教育與處罰相結合，以教育為主、處罰為輔，循序漸進逐步深入。針對重大違法犯罪行為，要嚴懲不怠、露頭就打、全面封殺，構建清朗的煙草市場。

4．案例分析

4.1 基本情況

以某省級煙草專賣局為例，成立于1983年，和省級煙草公司合署辦公，實施政企合一的管理體制。在省級專賣局的領導下，相繼成立地市級、縣級煙草專賣局，三級主管部門實行垂直管理，嚴格依法開展管理工作，逐步健全了煙草專賣行政執法體系。新形勢下，專賣執法工作中存在的問題有：①行政執法依據不健全；②執法手段落后；③監督機制不完善；④執法隊伍建設不到位；⑤法制宣傳工作效果差。

4.2 改進措施

針對以上問題，該省級煙草專賣局結合實際情況，分析相關原因后逐條制定改進措施，以規范專賣執法行為。采取的改進措施包括：健全煙草專賣的行政法律法規，采用多樣化的行政執法手段，健全完善執法監督體系，完善專賣聯合執法機制，營造良好的執法環境，加強執法隊伍建設等。具體到執法隊伍建設上，工作內容主要分為三點：

一是制定專賣隊伍人才戰略。首先把好入口關，細化執法隊伍的用人要求，通過嚴格的人才招聘流程，選拔出真正適用的人才，提升執法隊伍的專業水平和創新意識。其次是專業化管理，以業務知識和專賣技能為核心，開展層次化、連續性的培訓方案，鼓勵執法人員參加行業技能鑒定及司法考試。最后提供暢通的人才晉升渠道，表現優異的人員可參加領導干部選拔，提高工作積極性、主動性、創造性和責任心。

二是提高執法人員的綜合素養。一方面是政治素養，發揮出基層黨組織的作用，學習政治理論知識，開展民主評議活動，及時發現執法人員的政治、思想、作風和紀律問題。另一方面是業務素質，在業務技能培訓的基礎上，開展實戰演練，達到熟能生巧、學以致用的效果，在執法工作中掌握主動權。

三是優化績效考核機制。建立公平公正、公開透明的考核體系，遵循過程和結果并重的原則；細化考核指標，將執法人員的短板、弱項列入KPI考核指標，促使執法人員有針對性地改進提升。

5．結語

綜上所述，煙草專賣市場的健康穩定高質量發展，離不開專賣執法人員隊伍。針對目前專賣隊伍建設問題和專賣執法現狀，文章提出了系統化的解決對策，包括嚴格執行法律法規、源頭打擊制假販假、提供優質低害產品、落實明碼標價制度、創新市場檢查方式、遵守原則廉潔奉公等，希望為煙草專賣市場的監管工作提供借鑒。在未來，隨著專賣執法行為不斷規范，專賣執法隊伍的綜合素質不斷提升，有助于建立公平公正、科學有序的市場秩序，推動整個煙草行業健康穩定高質量發展，真正維護國家和消費者的利益。